Aktywność państwa i sektora prywatnego w rozwoju infrastruktury

W literaturze podaje się kilka powodów istotnej roli państwa w infrastrukturze. Jednym z nich jest tak zwana zawodność rynku (np. monopol naturalny – jest to sytuacja istniejąca na rynku dóbr i usług gdzie istnieje tylko jeden przedsiębiorca wytwarzający dane dobro lub usługę, a występowanie więcej niż jednego producenta byłoby utrudnione oraz ekonomicznie nieuzasadnione). Drugi powód szczególnej roli państwa w sferze infrastruktury to strategiczne i militarne znaczenie obiektów i usług infrastrukturalnych. Nie ulega wątpliwości, że obiekty i usługi infrastrukturalne odgrywają istotną rolę z punktu widzenia potencjału militarno-obronnego. Dlatego też poszczególne kraje bardzo szybko zaczęły traktować infrastrukturę jako ten obszar gospodarki, którego rozwój, podobnie zresztą jak cała sfera obrony narodowej, musi podlegać państwu. Kolejny powód, dla którego w praktyce gospodarek rynkowych państwo zaczęło odgrywać istotną rolę w sferze infrastruktury to trudności w uzyskaniu, w przypadku infrastruktury, zbilansowania przychodów i kosztów.
W efekcie przedsięwzięcia podejmowane w ramach inicjatyw sektora prywatnego często musiały być wspierane czy wręcz przejmowane przez sektor publiczny.
Od połowy lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku, nasiliła się krytyka modelu
gospodarki rynkowej zakładającego potrzebę istotnej niekiedy interwencji państwa. W sferze
teorii ekonomii wiązało się to z odchodzeniem od dominujących wcześniej koncepcji keynesizmu – idei aktywnej obecności państwa w gospodarce. Zmiany w teorii ekonomii, ale także i praktyce ekonomicznej wielu państw przyczyniły się do tego, że coraz częstsze stały się opinie wskazujące na to, że także w sferze infrastruktury konieczne jest dokonanie poważnych zmian. Istota tych zmian sprowadzona może być do haseł prywatyzacji i deregulacji. Pod pojęciem prywatyzacji, zwanej też niekiedy denacjonalizacją, rozumieć należy zmiany w sferze stosunków własności mające na celu zastąpienie zbiorowego i anonimowego właściciela, jakim jest państwo, innym właścicielem, w wypadku którego możliwa byłaby egzekucja prawa własności. Funkcjonowanie praw własności oznacza także występowanie zagrożenia podmiotu własności sankcjami ekonomicznymi do wyeliminowania z rynku włącznie. Z kolei deregulacja polega na ograniczaniu, czy wręcz eliminowaniu narzędzi administracyjnych stosowanych przez państwo przede wszystkim w celu decydowania o dostępie do różnych rodzajów aktywności gospodarczej. Deregulacja prowadzić powinna do wzrostu samodzielności podmiotów gospodarczych.
Dowody mające uzasadniać potrzebę deregulacji i prywatyzacji infrastrukturalnych
ogniw gospodarki to np. zawodność państwa uargumentowana takimi kwestiami jak częsta dysproporcja ponoszonych nakładów i uzyskiwanych efektów, tendencja do
faworyzowania niektórych przedsięwzięć np. takich, które w oczach wyborców mogą kojarzyć się z dynamizmem i nowoczesnością (np. szybkie pociągi, autostrady) w stosunku do inwestycji mniej spektakularnych (np. modernizacja już istniejących dróg), ewidentne niekiedy nadużywanie argumentów o interesie publicznym dla realizacji przedsięwzięć istotnych dla szczególnie aktywnej czy ważnej grupy wyborców, opóźnienia w podejmowaniu decyzji oraz często ich tylko częściowa realizacja, kierowanie się kryteriami politycznymi a nie merytorycznymi. Wszystkie przedstawione argumenty na rzecz ograniczania roli państwa w sferze infrastrukturalnych składników gospodarki prowadzą do wniosku, że nawet tzw. słaba niewidzialna ręka rynku, a więc taka, która nie w pełni odpowiada idei wolnego rynku, jest lepsza od często tylko pozornie silnej i sprawiedliwej widzialnej ręki państwa.
Postulaty prywatyzacji i deregulacji dotyczą przede wszystkim instytucji, które świadczą różnego rodzaju usługi przy wykorzystaniu infrastruktury będąc, lub nie, jej właścicielem. W odniesieniu do samej infrastruktury panuje raczej przekonanie, iż możliwości prywatyzacji już istniejących obiektów, czy też tworzenie nowych składników wyłącznie, czy głównie w oparciu o środki prywatne, są raczej ograniczone. Nie jest to oczywiście równoznaczne ze stwierdzeniem, że w ogóle sektor prywatny nie może funkcjonować jako właściciel, czy kreator infrastruktury. Jednakże włączanie się sektora prywatnego do rozwoju infrastruktury wiąże się z relatywnie wysokim, w stosunku do innych przedsięwzięć, ryzykiem. Dlatego też trudno byłoby zakładać, że sektor prywatny może odgrywać rolę głównego czy wręcz jedynego animatora rozwoju infrastruktury.
Nie jest jednak również zasadne twierdzenie, że jedynym inwestorem ponoszącym
nakłady na rozwój infrastruktury powinno być państwo. Albowiem zarówno ze względu na
ograniczenia budżetowe, jak i ogólnie słuszną ideę subsydiarności, zgodnie z którą państwo
powinno zajmować się tylko tym, czego inne podmioty nie są w stanie zrobić, nie jest ani
możliwe ani właściwe traktowanie inwestycji infrastrukturalnych jako wyłącznej domeny
sektora publicznego. W latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku wzrosło zainteresowanie różnymi formami współdziałania sektora publicznego i sektora prywatnego. Współdziałanie to zaczęto określać mianem partnerstwa publiczno-prywatnego. Tyle tylko, że na gruncie nauk ekonomicznych nie ma jednej powszechnie akceptowanej definicji tej kooperacji. Najogólniej chodzi o różne formy łączenia aktywności podmiotów z obu sektorów po to, by uzyskać pewne efekty synergiczne pozwalające podmiotowi prywatnemu na realizację jego celów związanych z mikroekonomicznym rachunkiem ekonomicznym, a podmiotowi publicznemu wywiązywanie się z zadań mierzonych nierzadko przede wszystkim w kategoriach korzyści społecznych, a nie czysto ekonomicznych. Niestety praktyka wielu przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego dowodzi, że współdziałanie tak zasadniczo odmiennych podmiotów nie jest ani łatwe ani pozbawione ryzyka. Z punktu widzenia partnera prywatnego inwestycje infrastrukturalne wiążą się, obok
typowego dla wszystkich przedsięwzięć realizowanych w danej gospodarce, ryzyka systemowego, z charakterystycznym dla nich ryzykiem specyficznym, które ma swoje źródło między innymi w cechach infrastruktury takich, jak: znaczna kapitałochłonność i wysokie nakłady progowe niezbędne dla rozpoczęcia inwestycji, ograniczone możliwości etapowania przedsięwzięć, często długi okres dojrzewania obejmujący okres przygotowań do podjęcia inwestycji i okres jej realizacji, długi okres zwrotu poniesionych nakładów, nieodwracalność ponoszonych nakładów (koszty utopione). Także dla państwa udział w przedsięwzięciach opartych na partnerstwie publiczno – prywatnym wiąże się z ryzykiem. Ryzyko to można podzielić na ryzyko suwerenności, ryzyko budżetowe i ryzyko oportunizmu.
Ryzyko suwerenności ma swoje źródło w tym, że państwo podejmując zobowiązania
wobec konkretnego podmiotu gospodarczego może doprowadzić do nadmiernego, a nawet
wręcz szkodliwego z punktu widzenia interesów gospodarki jako całości, ograniczenia możliwości swoich działań.
Ryzyko budżetowe wiąże się przede wszystkim z możliwymi konsekwencjami udzielania
przez państwo gwarancji finansowych dla przedsięwzięć realizowanych ze środków
prywatnych. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo, że państwo będzie musiało przejąć na siebie
uregulowanie części zobowiązań wynikających z tytułu udzielonych gwarancji.
Ryzyko budżetowe wiąże się także z stosowaną niekiedy zasadą „bierz lub płać”
oznaczającą zobowiązanie się państwa do zapewnienia pewnego minimum przychodów (ze
środków budżetowych) w sytuacji, gdy popyt rzeczywisty okazałby się niższy od pierwotnie
zakładanego.
Szczególnie wiele uwagi w analizach dotyczących podziału ryzyka inwestycji infrastrukturalnych pomiędzy sektor prywatny a państwo poświęca się ryzyku oportunizmu.
Oportunizm może przy tym mieć charakter oportunizmu ex ante i oportunizmu ex post. W
przypadku procedur przetargowych oportunizm ex ante polega często na przedstawianiu własnych możliwości jako większych niż są one w rzeczywistości. Może to prowadzić do tego, że np. koncesja na budowę autostrady przyznawana jest podmiotowi nie w pełni przygotowanemu do wywiązania się z podjętych zobowiązań.
Oportunizm ex post czyli ryzyko moralne wiąże się z sytuacją, gdy jeden z uczestników
gry ekonomicznej może świadomie starać się obciążać swoich partnerów negatywnymi
konsekwencjami własnych działań. W przypadku przedsięwzięć infrastrukturalnych zakładających partnerstwo państwa i sektora prywatnego ryzyko moralne dla państwa może wiązać się z sytuacją, gdy zabezpieczony dzięki różnym gwarancjom państwa (gwarancje kredytowe, gwarancje minimum zakupów) prywatny inwestor może przestać wykazywać należytą troskę o osiągnięcie mikroekonomicznej efektywności.
Idea partnerstwa sektora prywatnego i państwa w rozwoju infrastruktury nie wyklucza
oczywiście przedsięwzięć w całości realizowanych ze środków niepublicznych. Jednakże
inwestycje o takim charakterze mogą dotyczyć głównie rozwoju infrastruktury o lokalnym znaczeniu i raczej obiektów punktowych niż liniowych. Natomiast, zwłaszcza w przypadku
obiektów liniowych, a na dodatek o istotnej wadze dla całej gospodarki ani nie jest na ogół
możliwe ani nie jest pożądane całkowite wycofywanie się państwa z aktywnej roli w rozwoju
infrastruktury.
W Polsce, podobnie jak w pozostałych krajach funkcjonujących przed 1990 rokiem w
ramach gospodarki centralnie zarządzanej, występuje nadal luka infrastrukturalna. Kwestia jej
niwelacji nabrała szczególnego znaczenia po przystąpieniu naszego kraju do Unii Europejskiej. Należy bowiem założyć, że rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych, a szerzej rozwój całej polskiej gospodarki w coraz większym stopniu będzie związany z wykorzystaniem różnych form współpracy wewnątrz unijnej.
Polityka rozwoju infrastruktury realizowana w Polsce po 1990 roku jest niestety przykładem rozchodzenia się deklaracji i treści poświęconych temu zagadnieniu kolejnych dokumentów
rządowych z uzyskiwanymi w praktyce efektami. Najdobitniejszą ilustracją zawodności państwa jako nie tyle podmiotu inwestycji infrastrukturalnych, co raczej podmiotu decyzyjnego i regulacyjnego w tym zakresie jest program budowy autostrad. W wypadku programu budowy autostrad w Polsce początkowo mieliśmy do czynienia z czymś, co trudno określić inaczej niż naiwnością i brakiem realizmu w ocenie szansy zaangażowania kapitału prywatnego, który miał być głównym źródłem finansowania budowy autostrad.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *